In de nieuwsbrief van december 2014 blikten we terug op het ontstaan van de gemeentelijke informatievoorziening. Veel van de huidige uitgangspunten zijn in het verleden ontstaan en worden niet meer ter discussie gesteld. En dat terwijl de informatietechnologie de laatste jaren een stormachtige ontwikkeling doormaakt. En dat zal de komende jaren alleen maar toenemen.

Informatievoorziening en de Rabobank

Het is interessant om te kijken wat voor ICT-keuzes andere organisaties in de afgelopen jaren gemaakt hebben. De Rabobank is hiervoor een bruikbaar voorbeeld. Rabobank-filialen zijn net als gemeenten autonome organisaties en hadden aanvankelijk eigen systemen. Daarin werden de mutaties verwerkt en vervolgens uitgewisseld met het hoofdkantoor. Ergens in de 90-er jaren werden de filialen echter verplicht de centrale administratie van het hoofdkantoor te gebruiken. Daar waren dure datacommunicatie verbindingen voor nodig maar het leverde wel een besparing in beheer(kosten) op bij de lokale banken. De migratie heeft ongetwijfeld het nodige gevergd maar in de jaren daarna nam de Rabobank al snel een vooraanstaande positie in met internetbankieren. Dat was mede door de centralisatie mogelijk. De lokale Rabobanken leggen zich steeds meer toe op de persoonlijke dienstverlening aan klanten die dat wensen.

Had de Rabobank dezelfde keuzes gemaakt als gemeenten, dan was het anders gelopen. De lokale Rabobank had de lokale systemen in stand gehouden en iedere bank zou een eigen infrastructuur en systeembeheerders hebben. Rabobanken hadden een plaatselijke websitebouwer een website laten bouwen, mogelijk zelfs met wat e-dienstverlening om bijvoorbeeld overschrijvingen digitaal aan te leveren. Die gegevens zou een bankemployee overnemen in de administratie en doorsturen naar het hoofdkantoor. Een goede oplossing voor telebankieren zou niet haalbaar zijn geweest. Voor de communicatie en uitwisseling van gegevens met het hoofdkantoor was een Rabo Referentie Architectuur (RARA) ontwikkeld met de nodige standaarden en koppelvlakken. Applicaties moesten uiteraard op kosten van de bank aangepast worden. Met ondersteuningsteams werden filialen ondersteund bij de invoering van de standaarden en technologische ontwikkelingen.

Informatievoorziening en gemeenten

De vraag is echter of de bank slagvaardig genoeg zou zijn, de kosten bedrijfseconomisch verantwoord en de e-dienstverlening concurrerend. Het antwoord is dat de Rabobank waarschijnlijk allang failliet was geweest. En wat zegt dit over de informatievoorziening van de overheid en met name die van gemeenten? De autonomie van gemeenten staat centraal, ook op het gebied van informatievoorziening. Gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor hun informatievoorziening en moeten deze zelf bekostigen. Rijksbudgetten worden niet aangewend voor gemeenten en landelijke voorzieningen worden niet in dienst van gemeenten ontwikkeld. Er komt bijvoorbeeld een BRP, maar geen functionaliteit voor het afgeven van reisdocumenten of muteren van persoonsgegevens. Dat regelen gemeenten zelf door de aanschaf van nieuwe burgerzakenmodules bij de bestaande leveranciers. Daarmee blijven zij afhankelijk van die leveranciers. De rijksoverheid voorziet wel in een gemeenschappelijke digitale basisinfrastructuur (GDI) maar het gebruik moeten gemeenten zelf regelen en financieren. Gemeenten beslissen hier zelf over en dat leidt tot versnippering en stroperigheid bij het doorvoeren van vernieuwingen. Dure ondersteuningsprogramma’s lossen dit probleem in de praktijk niet op. Door de gedistribueerde gemeentelijke systemen neemt de complexiteit toe. Standaarden en koppelvlakken zijn noodzakelijk maar lossen het werkelijke probleem van deze versnippering niet op. Ze verlengen helaas vooral de afschrijvingstermijn van reeds verouderde systemen. Het staat innovatie in de weg en maakt gemeenten nog afhankelijker van hun leveranciers.

Samenwerkingen en schaalvergrotingen zoals veiligheidsregio’s, omgevings-diensten en decentralisaties bieden kansen om de informatievoorziening anders aan te pakken. Door met landelijke voorzieningen en portals centraal te doen wat centraal kan, hoeven gemeenten steeds minder zelf te doen. Gemeenten kunnen met praktisch bruikbare oplossingen ontzorgd worden en zich richten op de implementatie in processen en dienstverlening. Tegelijkertijd wordt de overheidsinformatievoorziening op deze wijze stapsgewijs gemoderniseerd.

Treffende voorbeelden uit de praktijk

Hieronder enkele praktijkvoorbeelden:

• De BRP en GBA zijn al als voorbeeld genoemd. Landelijke portalen kunnen ingezet worden voor het aanvragen van reisdocumenten door zowel burger als gemeente, het doorgeven van verhuizingen en muteren van basisgegevens. De Rijksoverheid kan dergelijke portals aanbesteden maar gemeenten kunnen dat ook gezamenlijk doen. Bij voorkeur worden deze portals als open source systemen ontwikkeld, zodat deze vervolgens doorontwikkeld kunnen worden. Gemeenten hoeven zelf geen modules meer aan te schaffen en te beheren en worden volledig ontzorgd. Gemeenten die meer willen, kunnen aanvullende (open source) functionaliteiten (laten) ontwikkelen.
• Het omgevingsloket is feitelijk een ‘slim’ formulier om vergunningen aan te vragen. Gemeente hoeven dat formulier nu niet meer zelf te (laten) ontwikkelen. Wijzigingen en verbeteringen kunnen centraal worden doorgevoerd. Leveranciers kunnen niet anders dan op deze ‘de facto standaard’ aansluiten, willen zij hun pakket nog kunnen verkopen. En dat zonder dure standaarden en leveranciersmanagement. Helaas kent het OLO nog steeds geen koppeling met bijvoorbeeld eHerkenning en het Handelsregister. Omdat gemeenten dat zelf moeten regelen komt het maar moeizaam van de grond en het is bovendien vele malen duurder en complexer dan een centrale koppeling. De dienstverlening voor bedrijven blijft hierdoor achter.
• Gemeenten informeren burgers veelal per post over verlopen reisdocumenten. Dat kan echter ook via de Berichtenbox maar daarvoor is wel lokale software nodig. Vanuit de BRP zou dit ook centraal kunnen. Dat zou alle gemeenten ontzorgen en dan is de dienstverlening in een keer voor alle burgers geregeld. Voor de APK-keuring gebeurt dat bijvoorbeeld al wel. Waarschijnlijk is het vooral afhankelijk van de financiering.
• Regiesystemen voor de decentralisaties worden veelal via internet gebruikt. Dergelijke (cloud) applicaties blijken laagdrempelig en flexibel in te zetten omdat ze niet gebonden zijn aan een lokale infrastructuur. Ze zijn daardoor eenvoudiger te delen. Aanpassingen en uitbreidingen kunnen sneller beschikbaar worden gesteld omdat het geen lokale installatie vergt. Koppelingen kunnen rechtstreeks met de basisregistraties worden gelegd. Hiervoor zijn geen lokale distributiesystemen en gegevensmakelaars nodig.
• CORV en het gegevensknooppunt zijn voorzieningen om gegevens uit te wisselen. Het vormen de facto standaarden waar leveranciers op aan moeten sluiten, willen ze werkbare oplossingen aan kunnen bieden. Hiervoor is geen leveranciersmanagement nodig. Steeds meer gegevens en functionaliteiten kunnen op deze wijze aan gemeenten beschikbaar worden gesteld en centraal gekoppeld worden aan landelijke (basis)registraties. Een voorbeeld is de reeds geplande functie voor het controleren van het woonplaatsbeginsel.

De voorbeelden illustreren dat gemeentelijke informatiesystemen niet langer dominant moeten zijn bij de invoering van nieuwe ontwikkelingen. Niet de GEMMA maar de NORA moet centraal staan. Er moet zoveel mogelijk uitgegaan worden van gegevens en functionaliteiten die centraal beschikbaar zijn voor alle overheidslagen. Door lokale applicaties te laten communiceren met landelijke voorzieningen in plaats van met lokale gegevensmakelaars en distributiesystemen worden deze dure en complexe systemen op den duur overbodig. Gemeenten hoeven steeds minder energie te stoppen in eigen systemen en kunnen zich vooral richten op het gebruik van functionaliteit in de processen en dienstverlening (‘business-IT alignment’). Gemeenten worden ontzorgd én de lokale complexiteit en leverancier afhankelijkheid neemt af. Wetgeving kan via portals en als services (business rules) worden aangeboden en de wetgever kan daarmee wijzigingen sneller en goedkoper doorvoeren. Steeds minder privacy gevoelige gegevens worden lokaal opgeslagen en  gedistribueerd; dus minder beveiligingsrisico’s, -maatregelen en kosten. De burger kan bij voorkeur zelf in een landelijke voorziening aangeven wie welke gegevens mag gebruiken en zo de privacy zelf inregelen (‘privacy by design’).

Uitdagingen informatievoorziening

Dit gaat dus verder dan de reeds geplande Generieke Digitale Infrastructuur. Het voorziet namelijk ook in concrete functionaliteit (portals en services) die geleidelijk steeds meer van de traditionele gemeentelijke applicaties vervangt. De portals en services kunnen nog steeds ontwikkeld worden met en door de bestaande marktpartijen en doorberekening kan op basis van pay-per-use. De Rijksoverheid moet bij het ontwikkelen van nieuwe voorzieningen gemeenten vooral ontzorgen, zodat zij hun taken efficiënt en tegen lagere kosten uit kunnen voeren. Landelijke budgetten voor nieuwe ontwikkelingen moeten vooral worden ingezet voor centrale voorzieningen in plaats van lokale applicaties en ondersteuningsprogramma’s. Budgetten voor beheer en onderhoud van lokale applicaties kunnen dan worden ingezet ter dekking van de exploitatiekosten. De overheid en gemeenten (zowel individueel als collectief) moeten hiervoor wel sturen op het type oplossingen dat zij nodig hebben (opdrachtgeverschap). De financiering en aansturing van ontwikkelingen op rijksniveau moet strak gecoördineerd en geregisseerd worden, met meer oog voor gemeentelijke belangen. Het vergt goed overleg en samenwerking in de voorbereiding en vervolgens ‘zero-tolerance’ bij het verplicht gebruik van deze voorzieningen. Dit is voor de komende jaren een mooie kans en uitdaging voor de VNG, KING en voor de Digicomissaris.

Dit is een artikel in de reeks “Innovatieve informatievoorziening bij de overheid”.

Samen de koers bepalen

Telengy wil graag met u stil staan bij de koers voor de gemeentelijke informatievoorziening voor de komende jaren. We doen dit onder andere met verdiepende publicaties en een themabijeenkomst over de toekomst van de gemeentelijke informatievoorziening.