De 3D’s vragen om hervorming van het lokale sociaal domein. Welke lessen kunnen tot dusver geleerd worden van de wijze waarop het transformatieproces verloopt? Telengy-adviseur Ernst Janssen deelt zijn ervaringen als directeur van Wellzo in Leeuwarden.

De invoering van de drie decentralisaties vraagt om een hervorming van het lokale sociaal domein. Nieuwe organisatorische kaders zijn nodig om het mogelijk te maken de basishulpverlening dicht bij de mensen in de wijk te organiseren, waarbij de vraag uitgangspunt is en de hulpverlener naast de wijkbewoner gaat staan en alleen doet wat nodig is. Vanuit het verleden is de hulpverlening opgebouwd vanuit maatschappelijke domeinen, dan wel doelgroepen. Dat heeft geleid tot een groot aantal instellingen op het gebied van zorg,  werk, inkomen en welzijn, op verschillende schalen georganiseerd en met ieder hun eigen regels en protocollen over intake en behandeling.  Om de nieuwe werkwijze te laten slagen moeten de bestaande instellingen transformeren naar een netwerkorganisatie, waarin vanuit de vraag van de burger centraal en integraal gestuurd kan worden op de ondersteuning die geleverd wordt.

In onderstaand schema zijn de oude en de nieuwe situatie weergegeven. In de situatie ‘vroeger’ zijn zorg en welzijn verkokerd georganiseerd. Wijkbewoners (de ‘B-s’ in het schema) met verschillende ondersteuningsvragen worden via verschillende organisaties geholpen. In de situatie ‘straks’ is er voor mensen op wijkniveau een loket waarin eenvoudige hulp geboden wordt en de regie gevoerd wordt op de inzet van gespecialiseerde zorg.

Er moet een omvangrijke organisatorische verandering plaatsvinden van instellingen in het sociaal domein. De organisatorische verandering moet gericht zijn op het realiseren van een netwerkorganisatie. Die netwerkorganisatie moet ervoor zorgen dat verschillende typen zorg en ondersteuning zo op elkaar worden afgestemd dat de hulpvrager niet merkt dat hij met verschillende organisaties van doen heeft. Hoe krijgt dat vanuit organisatorisch oogpunt vorm, of anders gezegd; hoe wordt de gewenste netwerkorganisatie in de praktijk gerealiseerd?

Praktijkervaringen vanuit Leeuwarden zijn leidend in dit artikel. In Leeuwarden worden al sinds 2007 stappen gezet in de hervorming van het sociaal domein. Die invoering gaat ‘van onderop’ en heeft ertoe geleid dat eind 2014 de gehele gemeente ‘bedekt’ was met wijkteams waarin de intakefunctie en eenvoudige hulpverlening zijn ondergebracht. Organisatorisch zijn deze wijkteams sinds mei 2014 ondergebracht in de Coöperatieve Vereniging Amaryllis, die door de gemeente gesubsidieerd wordt. Het loket en de eenvoudige hulpverlening (zie schema vorige pagina) zijn dus (organisatorisch!) gerealiseerd. Wat nog gerealiseerd moet worden is de duurzame samenwerking tussen de wijkteams en de instellingen voor zorg, inkomen, werk en welzijn in één netwerkorganisatie. De – in dit artikel centrale – vraag is: welke lessen kunnen in Leeuwarden geleerd worden vanuit de manier waarop het transformatieproces tot nog toe verlopen is? Die lessen (leerpunten) zijn een belangrijke basis voor het succesvol realiseren van de netwerkorganisatie en daarmee voor het realiseren van de ambities in het sociaal domein.

Lessen uit Leeuwarden

Vanuit de tot nog toe opgedane ervaringen in Leeuwarden worden bevorderende en belemmerende factoren onderscheiden om tot een duurzaam functionerende netwerkorganisatie te komen:

Bevorderende factoren

• Duidelijke gemeentelijke beleidslijn: Eind 2013 is door de gemeente het uitvoeringsbeleid concreet neergezet in het Koersdocument Hervorming Sociaal Domein. Dat geeft een duidelijk inhoudelijk kader voor de uitwerking van de samenwerking.
• Realisatie netwerk wijkteams: De vorming van een gemeente-afdekkend netwerk van wijkteams is voortvarend opgepakt. Voordeel daarbij is dat in Leeuwarden al jarenlang ervaring is opgedaan met het werken in wijkteams. Vandaar dat relatief snel opgeschaald kon worden naar een volledig netwerk van wijkteams, waardoor ook een basis ontstond – via de aansturing vanuit de Coöperatie – om met derde partijen samenwerkingsafspraken te maken.
• Tijdige keuze voor Coöperatie:Het uitwerken en invoeren van een nieuw organisatiemodel kost tijd. Eind 2013 is door de gemeente en uitvoerende instellingen gekozen voor het Coöperatiemodel: een belangrijke basis voor de uitwerking en invulling van verantwoordelijken voor de nieuwe organisatie (bestuur en directie). Zonder die basis is het niet mogelijk de organisatorische  uitwerking van de samenwerking op te pakken.
• Samenwerking vanuit praktijk:Voor de feitelijke invulling van de samenwerking is het adagium: aansluiten bij wat vanuit de praktijk nodig blijkt te zijn. Zoals een goede infrastructuur van een park vaak gevonden wordt door vanuit de praktijk ‘olifantenpaadjes’ te laten ontstaan, zo is ook met de ontwikkeling van de samenwerking ingestoken. Daar moeten wel meteen twee kanttekeningen bij geplaatst worden:
• Er moet wel aan bepaalde randvoorwaarden zijn voldaan om duurzame samenwerking te kunnen realiseren.  Zo bleek het in Leeuwarden voor veel instellingen lastig om te werken aan ‘de ontwikkeling van onderop’, zolang de gemeente nog geen besluit had genomen over het wel of niet inkopen van diensten van die instellingen. Om tot een duurzame samenwerkingsstructuur te komen moeten de resultaten van ‘ontwikkeling van onderop’ op het goede moment formeel vastgelegd worden.

Belemmerende factoren

• Geen gezamenlijke vernieuwing:Bij de vorming van de wijkteams en de doorontwikkeling binnen de wijkteams zijn veel wielen opnieuw uitgevonden (bijv. de aanpak van schuldenproblematiek en verbeteren van taalvaardigheid). Niet alleen is dat zonde van de onnodige investering, maar zo wordt ook de wenselijke samenwerking met de gespecialiseerde instellingen onnodig ingewikkeld gemaakt.
• Geen gezamenlijk veranderplan:Hervorming van het sociaal domein betekent verandering in de basisondersteuning via wijkteams én aanpassing van de gespecialiseerde zorg. Dit vraagt om een duidelijk uitgelijnd, gezamenlijk verandertraject, vastgelegd in een veranderplan. Zonder een duidelijke, gezamenlijke uitwerking van het verandertraject is er veel onnodige ruis ontstaan tussen wijkteams in wording en de bestaande instellingen.
• Onduidelijke toekomst medewerkers:De hervorming van het sociaal domein vraagt een andere manier van werken: ondernemend, vraaggericht en resultaatgericht en daarbij vooral de burger prikkelen om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven. Die omslag vraagt veel van de medewerkers. In Leeuwarden is vanuit de gemeentekant lang benadrukt dat de nieuwe wijkteams via een open sollicitatieprocedure bemenst zouden moeten worden.  Een stellingname die niet alleen formeel juridisch dubieus is, maar vooral ook veel onnodige onzekerheid bij medewerkers veroorzaakte; een belemmering om enthousiast mee te doen in de vernieuwing.
• Onenigheid over rolverdeling gemeente – instellingen:Bij de hervorming van het sociaal domein speelt de gemeente een sleutelrol. De gemeente vertaalt de verantwoordelijkheid voor resultaat met een sterk verminderd budget en onder een stevige tijdsdruk naar sturing op allerlei uitvoerende zaken zoals werkwijze en taken wijkteams, keuze van het registratiesysteem voor wijkteams, e.d. Als beleidsbepaler, financier en toezichthouder heeft de gemeente alle touwtjes in handen. Vanuit die positie zijn in het hervormingsproces de uitvoerende instellingen voortdurend geconfronteerd met door de gemeente opgelegde uitvoeringskeuzes. Het effect is dat de uitvoerende instellingen zich niet verantwoordelijk voelen voor die keuzes en daardoor lekt draagvlak voor het gezamenlijke proces weg.

Leeuwarder-lessen

Het lokale sociaal domein succesvol hervormen vraagt om:

• Omschrijving van ambitie: wat wil de gemeente bereiken en binnen welke (financiële) randvoorwaarden?
• Uitwerking van noodzakelijke gezamenlijke vernieuwing op basis van gemeentelijke ambitie, met onderscheid naar:
  • Samenwerking in het hulpverleningsproces (samen de zorg bieden die nodig is)
  • Samenwerking in vernieuwing en borgen kwaliteit; dit vraag ook om bundelen en onderhouden van kennis en expertise en samen trainen en scholen van uitvoerende medewerkers (zowel van de wijkteams als van de gespecialiseerde zorg)
  • Samenwerking op bedrijfsvoeringsthema’s; (bijv. inrichting administratie, gekozen applicaties, e.d.). Stroomlijnen en gezamenlijk uitvoeren van bedrijfsvoeringstaken versterkt de inhoudelijke samenwerking en vermindert de kosten van overhead.
• Beperking van  het aantal betrokken instellingen in de eerste fase, door de benoeming van kernpartners; met alle betrokkenen (veelal tussen 70 en 100) aan de slag gaan leidt tot een onbeheersbaar proces;
• Opstellen van een gezamenlijk veranderplan (gemeente en instellingen), gericht op realisatie van vernieuwing met daarin fasering, doorlooptijd, projectmatige aanpak uitvoering en duidelijke taakverdeling.
• Bestuurlijk vastleggen van gezamenlijk overall commitment van gemeente en uitvoerende instellingen voor de uitvoering van het veranderplan en de bijdragen van de betrokken partijen daarbij.
• Een bestuurlijke stuurgroep die de projectorganisatie aanstuurt en de voortgang bewaakt, inclusief de afgesproken bijdragen van de betrokkenen.
• Het zoeken naar de mogelijk gezamenlijk oplossingen voor problemen die bepaalde keuzes voor individuele instellingen met zich meebrengen.

Tot slot: ‘Zonder wrijving geen glans’ is mijn motto als extern veranderadviseur. Als bestuurder met weinig invloed op de inrichting van het veranderproces heb ik ervaren dat het niet gemakkelijk opereren is. Van de andere kant realiseer ik me dat geruisloos veranderen niet bestaat. Er zullen dus in de toekomst ‘wrijvingspunten’ blijven. De kunst is om ze te benoemen en gezamenlijk te leren van de manier waarop ze getackeld kunnen worden.

Meer weten?

Ernst Janssen is directeur-bestuurder van Wellzo in Leeuwarden. De auteur heeft dit artikel vooral geschreven vanuit zijn ervaringen bij de stichting Wellzo. Hij bedankt verschillende collega’s, die eerdere versies van dit artikel hebben tegengelezen, in het bijzonder An Luttikholt. U kunt Ernst Janssen bereiken via tel. nr. 06 15 47 92 99.