Er is in Nederland al een lange tijd een tendens gaande waarin gemeenten om verschillende redenen over gaan tot een herindeling. Aan het begin van de 20e eeuw telde Nederland 1.121 gemeenten. Dat aantal is anno 2018 al gedaald tot 380 gemeenten. Recentelijk is door de Eerste en Tweede Kamer de officiële goedkeuring gegeven om nog eens 12 nieuwe herindelingen te voltooien voor 1 januari 2019. Ook voor de komende jaren worden er nog verschillende herindelingstrajecten beoogd. In lijn met deze ontwikkelingen heeft Rik Duijmelinck voor zijn WO-master onderzoek uitgevoerd over gemeentelijke herindelingen. De kernvraag van het onderzoek luidde als volgt: 

“Welke factoren zijn van invloed op het behalen van de doelen binnen een herindelingstraject?” 

Daarbij is concreet gekeken naar de doelen op het gebied van Informatie & Automatisering (I&A) en op het gebied van binding met burgers. Gezien de technologisering en digitalisering van onze huidige maatschappij speelt de afdeling I&A een steeds belangrijkere rol. Daarnaast is binnen een herindeling de binding met de burgers een van de politieke ‘hot items’. Met de beantwoording van deze kernvraag wordt voor gemeenten inzichtelijk waar gedurende het herindelingstraject rekening mee gehouden moet worden om de doelen te behalen. Daarnaast kunnen de gemeenten voordeel halen uit de concrete aanbevelingen. 

De onderzochte herindelingstrajecten 

Om de kernvraag goed te kunnen beantwoorden, zijn drie herindelingstrajecten nader onderzocht. Het gaat daarbij om de herindelingen Altena, Beekdaelen en West Betuwe. Om tot een gedegen onderzoek te komen zijn 13 interviews afgenomen en zijn vele documentenanalyses uitgevoerd. Daarbij is nadrukkelijk gekeken naar de lokale context en omgevingsfactoren binnen de onderzochte herindelingstrajecten.  

SMART-doelstellingen 

Op het gebied van ‘binding met burgers’ is gebleken dat er een groot gebrek is aan SMART geformuleerde doelstellingen. Daarnaast is er ook een gebrek aan meetmomenten (bijv. 0-metingen). Hierdoor is het moeilijk om te onderzoeken of de gestelde doelen ook daadwerkelijk worden behaald. Hierbij kan gedacht worden aan doelstellingen zoals: ‘De nieuwe gemeenten moet minimaal even dichtbij de burgers staan als voorheen’. Hierbij is onduidelijk wat ‘dichtbij’ precies inhoudt, wanneer dit doel afgerond moet worden, hoe de huidige situatie is en wanneer er verbeteringen zijn gerealiseerd. Desondanks zijn er wel vergelijkbare (algemene) doelen gesteld in de onderzochte herindelingstrajecten. Zo wordt in alle casussen ingegaan op een ‘nieuwe’ manier van werken, de afstand tussen gemeente en gemeenschap, het behouden van de identiteit van de dorpen en kernen en het realiseren van een optimale dienstverlening.  

Ten aanzien van de doelstellingen op het gebied van I&A wordt veel meer gebruik gemaakt van het SMART-concept. De belangrijkste doelstelling is het voorzien in een operationele I&A-omgeving. Daarbij worden veelal bedijfskritische systemen benoemd die op dat moment moeten draaien. Daarnaast wordt de harmonisatie (die uiterlijk twee jaar na herindelingsdatum moet worden afgerond) gezien als een belangrijke doelstelling. Tot slot gaan alle herindelingstrajecten in op het maken van een digitaliseringsslag.  

Resultaten 

Uit de opgehaalde informatie blijkt dat enkele factoren de meeste invloed hebben op het behalen van de gestelde doelen, namelijk: 

• Deskundigheid 
• Politieke visie 
• Gelijkwaardigheid 
• Cultuur 
• Eerdere samenwerkingsverbanden
  

Deskundigheid

Een herindeling is veelal een complex traject waar veel ambtenaren slechts één keer in hun carrière mee te maken krijgen. Hierdoor ontbreekt de nodige ervaring en kennis voor het uitvoeren van dergelijke projecten. De respondenten geven aan dat het inhuren van externe deskundigen een van de randvoorwaarden is om de herindeling tot een succes te maken. Door de onafhankelijkheid en ervaring kunnen veel problemen worden voorkomen en de juiste keuzes worden gemaakt.  

Politieke visie

Ten aanzien van de politieke visie komt naar voren dat de gemeenteraden het veelal eens zijn over de visie voor de nieuwe gemeenten. Het blijkt echter moeilijker te zijn om overeenstemming te bereiken over de concrete maatregelen. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het huisvestingsvraagstuk. Waar komt het nieuwe ambtelijk apparaat te werken? Dit vraagstuk heeft in alle casussen geleid tot discussie.  

Gelijkwaardigheid

Alle onderzochte herindelingen zijn van onderop geïnitieerd. Dit houdt in dat de gemeenten zelf hebben besloten om tot herindeling over te gaan. Daarbij is gelijkwaardigheid tussen de verschillende gemeenten van groot belang. De keerzijde van een gelijkwaardig herindelingstraject is een gebrek aan doorzettingsvermogen. Men kan op sommige punten eindeloos discussiëren, waardoor het proces vertraging oploopt.  

Cultuur

In het verlengde met de vorige factor heerst binnen de ambtelijke organisaties een groot verschil in cultuur. Deze verschillen in cultuur en manier van werken kunnen frustraties en problemen opleveren gedurende het herindelingstraject.  

Eerdere samenwerkingsverbanden 

Tot slot blijkt dat eventuele eerdere samenwerkingsverbanden (tussen de verschillende herindelende gemeenten of bestaande gemeenschappelijke regelingen) invloed hebben op het realiseren van de doelen. Goede of juist slechte ervaringen en discussies over het toetreden van de nieuwe gemeente in bestaande gemeenschappelijke regelingen blijkt een issue te zijn tijdens de herindelingstrajecten.  

Plaatsing

Gedurende het onderzoek is tevens naar voren gekomen dat het toewijzen van de nieuwe functies een belangrijke factor is voor de ambtenaren die werkzaam zijn voor de herindelende gemeenten. Veel herindelingen zijn erg laat met het toewijzen van de nieuwe functies of hebben daarin vertraging opgelopen. Hierdoor wordt de productiviteit en focus van de medewerkers allerminst verbeterd in een tijd waarin de werkdruk hoog is.  

Aanbevelingen

Op basis van de resultaten zijn een aantal aanbevelingen opgesteld voor de lopende en toekomstige gemeentelijke herindelingstrajecten. 

• Betrek tijdig externe deskundigen bij het herindelingstraject

Zorg ervoor dat je tijdig de juiste externe deskundigen bij het herindelingstraject betrekt. Door de ervaringen met dergelijke trajecten kunnen verschillende problemen worden voorkomen of adequaat worden aangepakt.  

• Werk vanuit gelijkwaardigheid, maar zorg voor doorzettingsvermogen 

Het is van belang om een gelijkwaardige onderlinge verhouding te hebben bij een herindelingstraject met vergelijkbare gemeenten. Dit houdt echter ook in dat er te lang en teveel kan worden gediscussieerd. Daarom is het van belang om ervoor te waken dat men het doorzettingsvermogen verliest.  

• Zet in op de houding van de politieke actoren ten aanzien van de gestelde doelen en acties 

Het bepalen van de visie voor de nieuwe gemeenten levert voor de meeste herindelingen geen problemen op. Het opzetten van concrete maatregelen en acties wel. Het is van belang dat de politieke actoren (raadsleden, wethouders) zich ervan bewust zijn dat juist deze concrete maatregelen zorgen voor verandering en vooruitgang. 

• Formuleer de doelstellingen SMART en bouw meetmomenten in 

Zorg ervoor dat de doelstellingen SMART worden geformuleerd. Hierdoor kan er beter worden geëvalueerd en gemonitord hoe het is gesteld met de beoogde doelen. Daarnaast kunnen meetmomenten bijdragen aan het inzichtelijk krijgen van het effect van bepaalde maatregelen of acties. 

• Zorg ervoor dat de plaatsing van werknemers tijdig en zorgvuldig gebeurt 

Het is van belang dat de medewerkers van de betreffende gemeenten duidelijkheid krijgen over de ‘nieuwe’ plaatsing en functie. Hierdoor kan de focus op het herindelingstraject worden gehouden en is de productiviteit hoger. Voornamelijk in de maanden voorafgaand aan de herindelingsdatum, met een hoge werkdruk, is het van belang dat de productiviteit van de medewerkers optimaal is. Onzekerheden omtrent de plaatsing in de nieuwe organisatie helpen daar niet bij.  

Meer weten?

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Rik Duijmelinck, adviseur bij Telengy, via tel. nr. 06 46 66 18 71 of  via e-mail: r.duijmelinck@telengy.nl.